何谓社会？广义而言，社会由广大社会公众及代表社会公众利益的政府主管部门组成，此种概念下，政府被通俗称为社会长子；狭义而言，社会常指社会公众，政府也就暗指政府主管部门，包括行政主管部门和司检法部门。所谓“社会参与”常常指社会公众的参与，准确讲应是公众参与，意味着在政府决策过程及决策执行落实过程中社会公众的参与程序、方式、内容、程度及各种矛盾冲突的调处方式方法。政府由政府失灵，社会有社会失灵，政府参与要解决的主要课题是政府与社会如何互动，缔造一种契约，形成一种多元合作模式或多中心治理模式。